Модель ГЧП могла бы ускорить реализацию национальных проектов, но этому препятствует слишком жесткое бюджетное законодательство.
Уже почти полтора года вся система госуправления в России сфокусирована на выполнении 12 национальных проектов и одного программного документа — Комплексного плана модернизации и расширения магистральной инфраструктуры, который называют тринадцатым нацпроектом. Предполагается, что запланированный экономический рост и улучшение качества жизни будут обеспечены не только за счет средств федерального бюджета (13,2 трлн руб., или 51,4% от общих вложений в нацпроекты) и региональных бюджетов (5 трлн руб., или 19,4%), но и за счет частных инвестиций (7,5 трлн руб., или 29,2%).
Частные и не очень
Что это за внебюджетные деньги? Можно выделить четыре основные группы частных инвестиций в рамках нацпроектов.
Первая группа, самая существенная по объему, — это деньги госкомпаний, таких как РЖД, «РусГидро», «Росатом». Они либо уже входят в их инвестпрограммы, либо инвестируются в общественно значимые программы в качестве соцназгрузки. Например, 19% (1,2 трлн руб.) инвестиций, предусмотренных в Комплексном плане, обеспечивает РЖД.
Вторая группа — деньги, которые реальный частный бизнес должен вложить в собственные активы по своим инвестпрограммам, но в рамках общей логики и задач нацпроектов. Чтобы стимулировать такие инвестиции, государство обещает создать благоприятные условия, например построить инженерно-техническую инфраструктуру или профинансировать исследования. Иногда такое взаимодействие государства и бизнеса ошибочно называется государственно-частным партнерством, хотя скорее это можно назвать моделью «инвестиции в обмен на инфраструктуру (господдержку)».
Третья группа — средства, которые частные инвесторы вкладывают совместно с федеральным бюджетом в объекты госсобственности, как правило, инфраструктурные. Взамен они рассчитывают на возврат своих денег за счет оказания различных коммерческих услуг или (и) получения растянутых во времени фиксированных платежей либо гарантий загрузки со стороны государства. Последнему такое партнерство дает повышение эффективности расходов, разделение рисков с частным сектором и гарантии исполнения проектов в срок. Это и есть государственно-частное партнерство, которое может быть реализовано в разных формах: соглашение о ГЧП, концессионное соглашение, контракт жизненного цикла и т.д. Правда, пока участие федерального бюджета в таких проектах прямо предусматривается только в Комплексном плане.
Четвертая группа — инвестиции, которые будут привлекаться в рамках партнерства с частным бизнесом, но не напрямую, а через соглашения с региональными и местными органами власти, в основном также на условиях ГЧП. Теоретически на софинансирование таких региональных проектов могли бы пойти федеральные трансферты, предусмотренные в рамках таких нацпроектов, как «Безопасные и качественные автомобильные дороги», «Здравоохранение», «Образование» и «Экология». На финансовую поддержку из федерального бюджета можно было бы направить около 1 трлн руб. (примерно 30% инфраструктурных расходов в рамках нацпроектов без учета Комплексного плана), что позволило бы привлечь более 4 трлн руб. дополнительных частных инвестиций. Но именно здесь возникают проблемы.
ГЧП-барьеры
На регионы возложена ключевая роль при достижении целевых показателей нацпроектов, что в большинстве случаев невозможно без серьезных инвестиций в транспортную инфраструктуру, образование, здравоохранение и утилизацию ТКО. Даже при наличии частных инвесторов реализовать такие капиталоемкие проекты без федерального софинансирования практически невозможно, в первую очередь из-за плачевного положения большинства региональных бюджетов.
А значит, нужны межбюджетные трансферты, правила которых разрабатывает Минфин вместе с отраслевыми ведомствами. Но так как большинство таких трансфертов расходуются в рамках классических бюджетных строек через заключение госконтрактов с частными подрядчиками, правила их предоставления не подходят для ГЧП. Например, не получится использовать федеральный трансферт для запуска концессионного проекта в автодорожной сфере, так как такая концессия сначала должна быть заключена, то есть регион должен взять на себя весь объем обязательств перед инвестором, и только потом может быть получена федеральная поддержка, причем сумма в процессе согласований может быть уменьшена. В итоге регион останется один на один с инвестором. Не получится подстроить под федеральные правила и ГЧП-проекты по строительству очистных сооружений, так как проектная документация в этом случае обычно разрабатывается частным партнером уже после заключения соглашения, но наличие прошедшей госэкспертизу проектной документации — обязательное условие для получения средств федерального бюджета. И такие заколдованные круги можно найти практически в каждом нацпроекте.
Тем временем первые лица неоднократно заявляли о необходимости использования механизмов ГЧП в нацпроектах. Например, в июне на заседании Госсовета президент Владимир Путин потребовал предусмотреть в программах создания новых дорог проекты на основе ГЧП и контрактов жизненного цикла.
Но отсутствие понимания механизма ГЧП при разработке правил предоставления межбюджетных трансфертов приводит к тому, что чиновники избегают рискованных и сложных проектов даже там, где можно и нужно разделять затраты с инвестором. Региональные власти предпочитают получить федеральные деньги в рамках очередных господрядов, а не потратить год-полтора на подготовку проекта ГЧП, поиск инвестора, а потом еще и на ожидание федеральной помощи. Например, в 2018 году власти Санкт-Петербурга заявляли о возможном строительстве метро на условиях концессии, но пока ни один реальный проект ГЧП в этой сфере не начат, а новую станцию в Кудрово собираются строить за счет федерального и городского бюджетов. Строить вторую ветку метро по концессии хотели и в Екатеринбурге, но в итоге предпочли бюджетное финансирование. Госконтракт часто выбирают и на федеральном уровне. В качестве примера можно привести Крымский мост и проект 128-километровой трассы от Краснодара к Крымскому мосту, которую собираются строить за счет бюджета.
ГЧП проигрывает обычному господряду еще и из-за общих проблем делового климата в стране. Чем сложнее проект с участием бюджетных денег, тем больше вероятность дополнительных проверок и других процедур вплоть до судебных разбирательств, особенно в условиях, когда контрольно-надзорные органы не всегда обладают компетенциями, нужными для оценки и рассмотрения проектов ГЧП. По данным платформы РОСИНФРА, ежемесячно суды различных инстанций выносят не меньше 65 решений по делам, связанными с ГЧП-проектами. Основные сюжеты — непередача имущества и земельных участков в концессию, взыскание денежных средств по концессионным соглашениям, споры по конкурсным процедурам. Споры порождаются прежде всего из-за наличия серых зон в законодательстве о концессиях и ГЧП, которые неоднозначно трактуются участниками проекта, судами и антимонопольными органами. А официального разъяснения таких разночтений либо со стороны уполномоченного федерального органа, либо от лица Верховного суда нет.
Получается, что государство призывает бизнес активнее участвовать в реализации национальных целей, но не снимает барьеров на этом пути. Выходом может быть четкое закрепление возможности использовать механизмы ГЧП в реализации нацпроектов, а также изменение правил предоставления межбюджетных трансфертов регионам. Например, не нужно требовать наличия проектной документации с госэкспертизой, по крайней мере во время принятия решения о предоставлении федерального софинансирования, а при заключении соглашения о ГЧП или концессии не стоит возлагать на регион жесткие финансовые обязательства до момента получения федеральной помощи.
Павел Селезнев, председатель правления Национального Центра ГЧП
Источник: РБК
